قانون ثبت املاک چیست

صدور اسناد رسمی برای ساختمان های مسکونی و زمین های کشاورزی و باغ ها به استناد اسناد عادی یکی از نیازهای جامعه است. هرچند این امر ممکن است نهادهای ذی نفع را با چالش هایی جدی روبه رو نماید؛ 

اما هدف اصلی قانون گذار از تدوین قانون مواد 147 و 148 اصلاحی ثبت، آسان نمودن روند صدور سند مالکیت برای متصرفانی است که از املاک خود برای مدتی بهره برداری می کرده اند و به واسطه موانع قانونی امکان اخذ سند برای آنها میسر نشده است. قانونی که نتواند نیازهای اکثریت جامعه را درخصوص اثبات مالکیت آنها برآورده نماید، قانونی کامل و بدون عیب نخواهد بود.

 ‌در این نوشتار، پس از بررسی اهداف قانون گذار از تصویب قانون مواد 147 و 148 اصلاحی ثبت، به بررسی دیدگاه های مخالفان و موافقان تمدید این قانون پرداخته شده و در پایان، پیشنهادهایی درخصوص تمدید مجدد آن ارائه می گردد.

 سرآغاز:

قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 1310 و اصلاحات بعدی آن که در این نوشتار به اختصار مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت نـامـیـده می شود، در یک بازه پنج مرحله ای توسط نمایندگان مردم تصویب و تمدید شده و برای اجرا به مراجع ذی صلاح ابلاغ گردیده است.

این قانون در سال 1310 به تصویب رسیده و در تاریخ های 31 تیر 1365 (مرحله اول)، 2 دی 1365 (مرحله دوم)، 21 شهریور 1370 (مرحله سوم)، 9 تیر 1375 (مرحله چهارم) و 18 آبان 1378 (مرحله پنجم) با اضافه کردن اصلاحاتی تمدید شده است.

البته در بعضی از کلان شهرها اجرای آخرین مرحله تمدید این قانون -در زمان نگارش این مقاله- به اتمام نرسیده است.

مشکلاتی که در محاکم قضایی درخصوص اسناد عادی پیش آمده بود، قانون گذار را بر آن داشت که به نحوی موانع پیش روی اخذ اسناد رسمی مالکیت (تبدیل سند عادی به رسمی) را از سر راه بردارد.

با گذشت بیش از 4 سال از آخرین مهلت تشکیل پرونده (23 آذر 1383) بیشتر پرونده های تشکیل داده شده (به غیر از موارد کلان شهرها و وجود نقایص در پرونده ها) منتهی به صدور رأی شده اند و با پایان یافتن بررسی آخرین پرونده ها، دیگر به لحاظ قانونی پرونده ای نمی تواند مورد رسیدگی و اقدام قرار گیرد.

نویسنده این مقاله کوشیده است تا با استفاده از تجربیات ذی قیمت کارشناسان حقوقی و ثبتی و نیز قضات دادگستری که سال های متمادی در هیئت های نظارت و یا حل اختلاف موضوع مواد 147 و 148 اصلاحی این قانون دارای تجربه بوده اند و همچنین با اتکا به تجربه چندین ساله اجرای این قانون، نظریات حقوق دانان برجسته و آخرین آیین نامه ها و استماع دیدگاه های مخالفان و موافقان قانون مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت، آن را مورد تجزیه و تحلیل کلی قرار داده و گوشه های تاریک و مبهم قانون مزبور را روشن نماید، به نحوی که مجریان مقررات در سطح کشور با اشرافی کامل تر شرایط را برای اجرای قانون فراهم کنند. امید است این خدمت ناچیز مورد قبول قرار گرفته و صاحب نظران حقوقی و ثبتی، نگارنده مقاله را از نظریات خود بی بهره نسازند.

این نوشتار موانع و مشکلات موجود و همچنین آرای مخالفان و موافقان تمدید قانون مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت را بررسی کرده و در انتها به ارائـــه راهــکـــارهــای عـمـلــی درخصوص رفع مشکلات این قانون پرداخته است.

هدف از تصویب قانون

پس از بررسی و کنکاش در تاریخچه و علت تصویب قانون مصوب سال 1365 و تمدید و انجام اصلاحات مکرر در آن، هدف از تصویب این قانون را به طور عمده می توان موارد زیر برشمرد:

ماده 147 اصلاحی- تعیین وضع ثبتی اعیان املاکی که اشخاص تا تاریخ اول فروردین 1370 بر روی زمین هایی ایجاد نموده اند که به واسطه موانع قانونی، تنظیم سند رسمی برای آنها میسور نبوده است و همچنین تعیین وضع ثبتی اراضی کشاورزی و نسق زراعتی و باغ ها، اعم از شهری و غیرشهری و اراضی خارج از محدوده شهر و حریم آن که اولاً، اشخاص تا تاریخ اول فروردین 1370 خریداری کرده اند و مورد بهره برداری متصرفان می باشد و ثانیاً، به واسطه موانع قـانـونـی، تـنـظـیـم سـند یا صدور سند مالکیت برای آنها میسر نبوده است.

تفاوت اعیانی احداثی بر روی زمـیـن هـا با اراضی کشاورزی و باغ ها در این است که در اعیانی امـلاک نـکـتـه مورد توجه و ملاک، ایجاد اعیانی پیش از اول فـروردیـن 1370 مـی بـاشد و تاریخ معامله مورد نظر نیست. هدف از اتخاذ این تدبیر نیز آن بوده که وضع ثبتی اعیان املاکی که تا تاریخ اول فروردین 1370 ایجاد شده اند و به واسطه موانع قانونی تنظیم سند رسمی برای آنها امکان پذیر نبوده است، روشن شود؛ در حالی که در مورد اراضی کشاورزی و باغ ها ملاک عمل انجام معامله تا تاریخ اول فروردین 1370 می باشد و نیز بهره برداری متصرف مورد نظر است.

پس به طور خلاصه می توان گفت که در مورد اعیانی احداثی بر روی زمین ها، آنچه تعیین کننده است، احداث اعیانی تا پیش از تاریخ اول فــــروردیـــن 1370 مـــی بـــاشـــد؛ امـــا درخصوص اراضی زراعی و باغ ها، خریداری و بهره برداری از آنها تا پیش از تاریخ اول فروردین 1370 مورد نظر است. بنابراین در هر دو مورد، تصرف مـلاک عمل است که به شرح زیر تعیین تکلیف می شود:

1-در صـورتی که بین مالک و مـتصرف توافق وجود داشته باشد، رئیس ثبت دستور ادامه عملیات ثبتی را به نام متصرف پس از کارشناسی کارشناسان ثبت صادر می نماید. (بند یک ماده 147)

2-تعیین تکلیف انتقال های رسمی و عادی که به نحو مشاع صورت گرفته اند؛ اما تصرف به صورت مفروز است و سایر مالکان تصرفات متصرف را تأیید می کنند. در این صورت نیز رئیس ثبت دستور صدور سند مالکیت را صادر می کند. (بند 2 ماده 147)

3-تعیین تکلیف املاکی که مالکان عرصه و اعیان از یکدیگر جدا بوده و در مورد مطالعه، بیشتر اعیان ملک نظیر مازندران می باشد. (بند 3 ماده 147)

4-تعیین وضعیت ثبتی املاکی که متصرف نتواند سند عادی مالکیت خود را ارائه نماید. (بند 4 ماده 147)

5-تعیین وضعیت ثبتی املاکی که در مورد تصرف متصرفان آنها اختلاف وجود دارد. (بند 5 ماده 147)

6-مواردی که متصرف با در دست داشتن سند عادی تقاضای سند رسمی دارد. (بند 6 ماده 147)

بندهای شش گانه بالا درخصوص اقدام قانونی برای هر کدام از شرایط اجرای خود می باشند. به جز بندهای اول و دوم، به موضوع دیگر بندها با ارجاع رئیس ثبت به هیئت ماده 2 (ماده 148) اصلاحی در هیئت حل اختلاف آن قانون رسیدگی می شود.

ماده 148 اصلاحی- در هر حوزه ثبتی هیئت یا هیئت هایی به عنوان هیئت حل اختلاف در ثبت تشکیل می شود. در این بخش به اجمال به وظایف این هیئت اشاره می  گردد:

1-هیئت  حل اختلاف مکلف است ظرف 3 سال از تاریخ ارجاع پرونده، رأی خود را صادر نماید. (تبصره یک)

2-در صورتی که اعیان به صورت کلی یا جزئی در اراضی موقوفه احداث شده باشد، با تعیین اجرت زمین نسبت به دستور صدور سند مالکیت به صورت جزئی و یا کلی اقدام می  کند. (تبصره 2)

3-تعیین تکلیف نسبت به اعیان ایجاد شده در اراضی دولت و شهرداری (تبصره 3)

4-تعیین تکلیف نسبت به املاکی که سابقه ثبت ندارند و متقاضی به عنوان مالک متصرف است. (تبصره 4 ماده)

5-اگر ملک در جریان ثبت بوده و سابقه تحدید حدود نداشته باشد، مطابق تبصره 4 ماده 148 اقدام می شود. (تبصره 5)

6-در صورتی که ملک قبلاً ثبت دفتر املاک شده باشد، باید مطابق این قانون با رأی هیئت، سند مالکیت به نام متصرف صادر گردد. (تبصره 6)

7-رسیدگی به تقاضای اتباع بیگانه مستلزم رعایت تشریفات آیین نامه استملاک اتباع خارجه در ایران است. (تبصره 7)

8-چنانچه در زمان رسیدگی معلوم شود که ملک جزو حوزه ثبتی دیگری است. (تبصره 8)

بنابراین، هدف از تصویب این قانون و قوانین قبلی پذیرفتن واقعیت های خارجی موجود در جامعه و تعیین تکلیف وضعیت انبوهی از خانه های مسکونی، باغ ها، نسق زراعی و اراضی خارج از محدوده شهرهاست که فاقد سند رسمی بوده و یا باوجود داشتن تصرفات مفروزی، سند مشاعی داشته اند.باوجود آن که این قبیل مالکان، در ملک خریداری شده مبالغی را هزینه نموده و آن را مورد بهره برداری هم قرار داده بودند؛ اما در عمل نمی توانستند از تمام مزایای مالکیت خود استفاده کنند؛ چراکه قانون یا آنها را مالک نمی شناخت و یا تصرفات مفروزی آنان را تأیید نمی کرد.

دیدگاه مخالفان و موافقان تمدید قانون

این قانون به رغم مشکل گشایی برای عامه مردم به منظور دریافت سند مالکیت رسمی، با مخالفانی همچون وزارتـخـانـه هـای کشور، مسکن و جهاد کشاورزی (سازمان جنگل ها و مراتع کشور و مدیریت امور اراضی) مواجه است.

گروه اول مخالفان

 (شهرداری ها، سازمان مسکن و شهرسازی:) 

این گروه ‌در بیان دلایل مخالفت خود با این قانون بیان می دارند که سازمان ثبت بدون توجه به ضوابط شهرسازی و رعایت حد نصاب قانونی اقدام به صدور سند مـــالــکــیـــت شـــش دانــگ بــرای مـتقاضیان می نماید. بدین ترتیب، ساخت و سازهای غـیــرقــانــونــی در مـحـدوده شهرها و در قطعات کمتر از حد نصاب قانونی با این اقدام سازمان ثبت از وجاهت قانونی لازم برخوردار می شوند.

در پاسخ به ایراد این گروه باید گفت که عدم توجه به ضوابط شهرسازی و رعایت نکردن حد نصاب قانونی در قطعات، زمانی قابل اعتراض و بررسی است که بخشنامه ها و آیین نامه های داخلی شهرداری ها و سازمان ملی زمین و مسکن نیز اصلاح شود. چگونه است که به عنوان مثال به یک قطعه زمین 300 - 200 متر مربعی که به 2 قطعه 100 و 150 متر مربعی تقسیم و به صـورت غـیـرقـانـونـی در آن احـداث بنا شده است، شهرداری پلاک جداگانه ای تخصیص داده و وزارت نیرو نیز به متصرفان غیرقانونی آنها -البته از دید شهرداری ها و سازمان مسکن- اشتراک آب و برق و شرکت های مخابرات و گاز اشتراک تلفن و گاز جداگانه می دهـنـد؛ امـا وقتی صحبت از احـراز مالکیت متصرفی که مدت ها در آن ملک سابقه تصرف داشته، برای صدور سند مالکیت می شود، ادعای غیرقانونی بودن درخواست متصرف را می نمایند؟اگر پس از صدور سند از طریق این قانون، مالک بخواهد در دفتر اسناد رسمی نقل و انتقالی انجام دهد، شهرداری آن را تفکیک تلقی می نماید و عوارض تفکیک را از مالکی که خود مخالف احراز مالکیت او بوده است، وصول می  کند.

گروه دوم مخالفان(وزارت جهاد کشاورزی-سازمان جنگل ها و مراتع کشور و مدیریت ارضی:) 

سازمان جنگل ها و مراتع کشور و مدیریت ارضی هم در بیان دلایل مخالفت خود اظهار می دارند که حد نصاب اراضی زراعی آبی و دیمی و باغ ها (برای مثال در استان زنجان برای هر قطعه مساحت اراضی آبی 10 هکتار، مساحت اراضی دیمی 30 هکتار و مساحت باغ ها 5 هکتار) رعایت نمی شود و سازمان ثبت بدون توجه به رعایت مساحت حد نصاب نسبت به صدور سند شش دانگ به صرف داشتن تصرفات اقدام می نماید.

در پاسخ به این مخالفان نیز باید گفت چرا وزارت جهاد کشاورزی با بی توجهی خود باعث شده است یک قطعه زمین زراعتی بزرگ تبدیل به باغی با مساحت کوچک تر شود؟ چگونه متصرف یک باغ یا زمین کمتر از حد نصاب قانونی امکاناتی از قبیل نهال، کود، تراکتور، بذر و تیلر را از آن وزارت دریافت کرده  است؛ اما وقتی همان متصرف که سالیان سال از این زمین بهره برداری می کرده، به اداره ثبت مراجعه می نماید و مدارکی دال بر تصرف بلامعارض آن زمین را به اداره ثبت ارائه می دهد، عمل اداره ثبت برای صدور سند مالکیت امری غیرمجاز تلقی می شود؟هرچند تا پایان یافتن زمان اجرای بند (ح) ماده 18 قانون برنامه چهارم توسعه بیش از یک سال و اندی باقی نمانده است؛ اما با اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و باغ ها مصوب 30 آبان 1385، به دلیل نداشتن حد نصاب مساحت لازم تقریباً برای تمامی اراضی و باغ ها امری غیرممکن و غیرقابل اجرا شده است که در این خصوص باید صاحب نظران وزارت جهاد کشاورزی با بررسی معقول و منطقی، حد نصاب هر استان را با توجه به اراضی آن استان از نظر اقلیمی، فنی و اقتصادی تعیین نمایند تا بر این قانون، قانون دیگری به عنوان اصلاحیه افزوده نشود.ذکر این نکته لازم است که در بازده طولانی 73 ساله این قانون -از تصویب اولیه و انجام اصلاحات تا آخرین تمدید- قانون مذکور توانسته است نمره قابل قبولی را برای رفع مشکل اکثریت جامعه کسب نماید؛ هرچند تعصبی در اصلاح مواردی چند از این قانون نداریم.

گروه اول موافقان (وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان تأمین اجتماعی:)

 ‌وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت رفاه و تأمین اجتماعی از موافقان سرسخت تمدید این قانون به منظور تشخیص منابع درآمدی جدید برای سازمان خود هستند. برای مثال، درخصوص ملکی که دارای 4 دهنه مغازه و 2 باب عمارت با مساحت های اعیانی مختلف و مصالح متفاوت است و مغازه ها به یک مالک (متصرف) و عمارت ها هم با اعیانی متفاوت از هم به 2 نفر دیگر تعلق دارند، در زمان استعلام، دفاتر اسناد رسمی برای نقل و انتقال مجبورند مساحت کل اعیانی ها را محاسبه و به نسبت سهم مالکان آن را ارزیابی نموده و مالیات تعلق گرفته را وصول کنند؛ در حالی که هم نوع اعیانی، هم ارزش مغازه ها و هم ارزش خانه ها با هم متفاوت بوده و مغایرت های زیادی دارد. بدین ترتیب، مالکانی که اعیانی آنها تیرچوبی و خشتی می باشد، مالیاتی برابر با مالکانی که اعیانی آنها تیرآهن و آجر است، می پردازند. سازمان تأمین اجتماعی هم از نظر مفاصاحساب ماده 37 در بیشتر موارد با مشکل عدم شناسایی مالک مواجه است.

گروه دوم موافقان (محاکم قضایی:)

براساس آخرین آمارها درخصوص میزان پرونده های تشکیل شده در دادگستری ها، در حدود 46 درصد از پرونده ها مربوط به اختلافات ملکی و اراضی اشخاص با یکدیگر، دولت با اشخاص و اشخاص با دولت می باشد.

یکی از راهکارهای جلوگیری از اطاله دادرسی در سیستم قضایی، ممانعت از ورود و طرح پرونده هایی است که به نحوی مرتبط با املاک می باشند. برای رسیدن به این هدف لازم است هر ملک دارای حداقل یک سند رسمی با حدود و ثغور مشخص و همچنین فاقد هرگونه معارض باشد.

بنابراین با اجرای مجدد قانون 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت (هرچند با شرایط و ضوابط جدید) از پرونده هایی که احتمال معارض بودن در آنها داده می شود، رفع اختلاف شده و برای این املاک سند صادر می  گردد.

گروه سوم موافقان (مردم:)

 ‌روزانه خیل کثیری از مردم به اداره های ثبت، چه به صورت رسمی و چه به صورت غیررسمی، مراجعه می نمایند و خواستار صدور سند برای املاکی هستند که منطبق با شرایط مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت می باشند. اخذ سند رسمی برای عامه مردم باعث تثبیت مالکیت آنها شده و استفاده از مزایای سند رسمی به صورت مستقیم و غیرمستقیم، فقرزدایی از عموم مردم را به دنبال دارد.در سال های اخیر، صدور سند مالکیت برای اماکن روستایی برعهده بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور گذاشته و مقرر شده است که تا پایان برنامه پنج ساله توسعه فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی کشور، صدور سند برای املاک روستاییان به یک حد نصاب قابل قبول دست یابد. الحق در سالیان اخیر به رغم نبود تجربه کافی و وجود مسائل و مشکلات بسیار، حمایت های مناسبی از طرف دولت و قوه قضاییه از مجریان این قانون به عمل آمده است. کوشش کارکنان و مدیران زحمتکش شعب بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و اداره های ثبت اسناد و املاک کشور در دورترین و عقب افتاده ترین نقاط کشور پهناور ایران، نتایج بسیار درخشانی را در آینده نزدیک به ارمغان خواهد آورد و از میوه این تلاش جـمـعی، محروم ترین نقاط بیشترین سهم را خواهند داشت.

محاسن قانون

از جمله محاسن این قانون می توان به موارد زیر اشاره کرد:

1- سهل و آسان شدن تثبیت مالکیت برای اشخاص حقیقی و حقوقی براساس این قانون  ‌

2- جلوگیری از طرح اختلافات در محاکم (قضازدایی)

3- تبدیل اسناد عادی و مشاعی به مفروزی که با حدود معین صادر می شود. به تبع این اقدام افراد می توانند برای رفع نیاز از تسهیلات سند مالکیت استفاده کنند.

4- تثبیت مالکیت دولت و صدور سند با حدود مندرج در آن برای ساختمان های  ارگان های دولتی که این امر خود به خود موجب مصون ماندن اموال دولتی از تعارض و تجاوز اشخاص می  شود.

5- صدور سند مالکیت برای اشخاص کم درآمد که در ساختمان های کوچک مقیاس در مناطق فقیرنشین شهرها سکونت دارند و براساس قانون و مقررات جاری پیچیده ثبتی، صدور سند برای آنها مقدور نبود.

6- افزایش میزان اسناد مالکیت صادر شده در طول اجرای این قانون و به تبع آن بالا رفتن درآمد سازمان ثبت به چندین برابر که از محل این درآمد اداره های ثبت دارای تجهیزات و ساختمان مناسب شده اند.

7- تـنـظـیـــم ســنـــد بــرای متصرفان اراضی دولتی در دفاتر اسناد رسمی بدون استعلام از مراجع دیگر برای نخستین بار در طول اجرای این قانون که اقدام بسیار پسندیده ای بود و تسهیلات فراوانی را برای مردم ایجاد نمود.با عنایت به بررسی اجمالی در طول اجرای قانون، گرچه 5 درصد مشکلات برای ادارات از قبل تعارض و ابطال آرا به وجود آمده؛ اما 95 درصد مشکلات ثبتی مردم را حل نموده است.

معایب قانون

این قانون باوجود مزایای برشمرده شده، دارای معایبی نیز می باشد که به این شرح هستند:

1- در مورد تعیین حدود باقی مانده چنانچه متقاضی، مالک مشاعی باشد و نتواند سایر مالکان مشاعی را به منظور تعیین حدود باقی مانده و امضای صورت مجلس مذکور حاضر نماید، به دلیل عدم حضور سایر مالکان، تعیین سهام و یا حدود باقی مانده مقدور نمی گردد و این امر باعث عدم انجام خواسته مالک مشاعی می شود که با روح قانون هم مغایرت دارد.

2- قید تاریخ "پیش از اول فروردین ماه 1370" برای احداث اعیانی و خرید اراضی مزروعی و باغ ها در اسناد عادی موجب شده بود که خریدار (متقاضی صدور سند مالکیت) و فروشنده (مالک اولیه) نسبت به قید تاریخ غیرواقعی به منظور استفاده از قانون و در نتیجه جعل تاریخ اقدام نمایند.

3- عدم تعیین هزینه کارشناسی معقول و منطقی برای کـارشـنـاس و نـقـشـه بـردار (آن گونه که تعرفه کانون کارشناسان معین می کند) و سایر هزینه های مربوط به آن موجب شده است که کارشناس با دلسردی و بدون داشتن حس مسئولیت اقدام به کارشناسی نماید و این موضوع گاه باعث می شد که به دلیل عدم دقت وی، موجبات صدور سند معارض فراهم آید.

4- تعیین افراد غیرمتخصص به عنوان اعضای هیئت، اعم از عضو ثبتی و قضایی، که حتی در تطبیق گزارش کارشناسی با قولنامه و مدارک ارائه شده و سوابق ثبتی تبحر کافی نداشتند، منجر به صدور آرای ناصحیح می شد که تبعات بعدی را ایجاد می  کرد.

5- عدم احصا و تعیین موانع قانونی مندرج در قانون (به واسطه موانع قانونی) که باید به ریز معین شود.

6- مغایرت بند 4 ماده یک قانون؛ در صورتی که متصرف نمی توانست سند عادی مالکیت خود را ارائه نماید، هیئت موضوع ماده 2 با رعایت تمامی جوانب به موضوع رسیدگی می کرد و اگر توافق طرفین را احراز و مدعی بلامعارض بود، این موضوع باب صدور آرای متناقض را فراهم می نمود که به نظر با روح قانون تطبیق نمی کند.

7- در صدور آرا، هیئت ها در استان ها به طور یکسان عمل نمی  کنند. به عنوان مثال، در اراضی زراعی و مالکیت مشاعی اراضی شهرها کسر معادل در پاسخ استعلام از مالک اولیه (فروشنده) مراتب در سوابق ثبتی منعکس نشده و باعث سوءاستفاده می گردید.